《南通市水利工程管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）于2017年9月1日經(jīng)南通市第十五屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)。9月24日，江蘇省第十二屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議批準(zhǔn)了《條例》，《條例》于2018年3月1日起施行?！稐l例》是全省設(shè)區(qū)的市制定的第一部全面規(guī)范水利工程管理的地方性法規(guī)，為南通市保護(hù)防洪安全，加強(qiáng)水資源保護(hù)，優(yōu)化水生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法治保障。
一、制定《條例》的必要性和依據(jù)
南通市為半島型獨(dú)立水系，境內(nèi)河網(wǎng)密布，水利工程面廣量大。全市共有17027條河道，總長(zhǎng)24051千米，其中51條列入省骨干河道名錄；通江通海水閘共70座；主江堤總長(zhǎng)172.49千米；主海堤總長(zhǎng)212.8千米。經(jīng)過(guò)多年的努力，南通市初步建立了防洪、擋潮、除澇、灌溉、降漬于一體的水利工程體系，在保障群眾生活、服務(wù)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)城市建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水利工程的管理工作也出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題：部分工程管理范圍的邊界不清楚、權(quán)屬不明確，需要重新界定；“重建設(shè)、輕管理”的情況一定程度上存在，管理方式相對(duì)落后，管理范圍內(nèi)非法建設(shè)等違法行為時(shí)有發(fā)生，安全管理責(zé)任還不夠明確；河道防污整治、防洪排澇體系建設(shè)等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)；水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)滯后，等等。而上位法的相關(guān)內(nèi)容有的不夠明確具體，需要進(jìn)一步細(xì)化，南通市原有的《南通市水利工程管理辦法》已于2009年廢止。同時(shí)，南通市在水利工程管理和保護(hù)工作中也積累了一些行之有效的新經(jīng)驗(yàn)和新做法，需要加以規(guī)范化和法制化。因此，南通市迫切需要制定一部適合南通地方實(shí)際的法規(guī)來(lái)強(qiáng)化水利工程的管理與保護(hù)。
《條例》制定的依據(jù)主要為：《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》等法律；國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)；《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》等本省的地方性法規(guī)。借鑒了《昆明市水利工程管理?xiàng)l例》、《貴州省水利工程管理?xiàng)l例》、《揚(yáng)州市河道管理?xiàng)l例》等外地法規(guī)。
三、《條例》的主要內(nèi)容
《條例》分為5章，包括總則、工程管理、工程保護(hù)、法律責(zé)任、附則，共35條。主要內(nèi)容是：
（一）總則。第一章就《條例》的制定目的和依據(jù)、適用范圍、政府和部門(mén)管理職責(zé)等作了規(guī)定。關(guān)于適用范圍和水利工程定義，《條例》采取“定義+列舉”的表述方式。本市行政區(qū)域內(nèi)水利工程的管理、保護(hù)和利用適用本條例。水利工程是指承擔(dān)防洪、除澇、蓄水、引水、提水、灌排、節(jié)水等功能的各類(lèi)工程及其附屬配套設(shè)施，包括河道、涵閘、抽水站、堤防、灌區(qū)、湖泊、水庫(kù)等（第二條）。
關(guān)于政府和部門(mén)職責(zé)及管理體制。《條例》規(guī)定，市、縣（市、區(qū)）政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水利工程管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，將水利工程建設(shè)與管理納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，堅(jiān)持建設(shè)與管養(yǎng)并重，加大財(cái)政投入，保障安全運(yùn)行。水行政主管部門(mén)按照統(tǒng)一管理和分級(jí)管理相結(jié)合的原則，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理工作。具體而言，一是實(shí)行統(tǒng)一管理，由水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水利工程的監(jiān)管；二是實(shí)行分級(jí)管理，水行政主管部門(mén)對(duì)本級(jí)政府投資建設(shè)的水利工程進(jìn)行直接管理，具體工作由水利工程管理單位承擔(dān)。城鄉(xiāng)建設(shè)等部門(mén)按照職責(zé)分工做好相關(guān)工作。鎮(zhèn)政府、街道辦事處按照職責(zé)做好管理工作（第三條、第四條）。
在管理模式方面，為了適應(yīng)形勢(shì)的不斷發(fā)展，南通市鼓勵(lì)探索多樣化的水利工程管理模式，逐步推行社會(huì)化、市場(chǎng)化管理（第五條）。
（二）工程管理。第二章通過(guò)明確水利工程管理范圍、政府、部門(mén)和水管單位監(jiān)管、養(yǎng)護(hù)責(zé)任以及重點(diǎn)監(jiān)管舉措，加強(qiáng)水利工程的管理。
關(guān)于管理范圍?！稐l例》將市域內(nèi)的水利工程劃分為省管、市管、縣管和鎮(zhèn)管水利工程，實(shí)行名錄化管理和公示制度（第七條）。省管水利工程的管理范圍，根據(jù)《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》確定。市管水利工程的管理范圍中，焦港河等十二條市管河道以及市管涵閘、抽水站，能夠直接明確管理范圍的，作出了具體規(guī)定；因工程技術(shù)等原因無(wú)法確定的，設(shè)定幅度并授權(quán)市水行政主管部門(mén)提出具體劃定方案，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后公布（第八條）。縣管水利工程和鎮(zhèn)管水利工程的管理范圍，由縣級(jí)水行政主管部門(mén)擬訂后，報(bào)縣級(jí)政府批準(zhǔn)后公布（第九條）。市、縣政府應(yīng)當(dāng)組織水利工程管理范圍的劃定工作，設(shè)置界樁和標(biāo)識(shí)牌（第十條）。
為了強(qiáng)化監(jiān)管、養(yǎng)護(hù)責(zé)任，保證水利工程的安全運(yùn)行，《條例》規(guī)定，水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水利工程維修、養(yǎng)護(hù)工作，對(duì)不符合安全要求的，及時(shí)組織除險(xiǎn)加固（第十一條）。市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)明確水利工程的管理主體，落實(shí)管理責(zé)任。水管單位應(yīng)當(dāng)優(yōu)化管理，保障水利工程完好和安全（第十二條、第十三條）。為了強(qiáng)化安全責(zé)任，《條例》明確了政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、水行政主管部門(mén)的行業(yè)監(jiān)管責(zé)任、水利工程管理單位的直接責(zé)任（第十四條）。對(duì)于建設(shè)等活動(dòng)的監(jiān)管，《條例》規(guī)定，市管工程管理范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，除由市水行政主管部門(mén)直接監(jiān)管外，按照屬地管理原則，由縣級(jí)水行政主管部門(mén)實(shí)施監(jiān)督管理。（第十六條）。
為了加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的重點(diǎn)監(jiān)管，《條例》針對(duì)水利工程管理的實(shí)際，明確了嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目審批、實(shí)施防洪影響補(bǔ)償工程、興建等效替代水域工程等重點(diǎn)措施。《條例》規(guī)定，在管理范圍內(nèi)興建工程設(shè)施和建筑物的，建設(shè)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)水行政主管部門(mén)審查同意，工程設(shè)施和建筑物的位置和界限應(yīng)當(dāng)經(jīng)審查批準(zhǔn)（第十五條）。影響防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定和行洪排澇暢通的建設(shè)項(xiàng)目，需同步實(shí)施防洪影響補(bǔ)償工程（第十七條）。本市中心城區(qū)、縣（市）城區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目占用水域造成水域減少的，應(yīng)當(dāng)就近興建等效替代水域工程（第十八條）。
（三）工程保護(hù)。第三章通過(guò)規(guī)定禁止行為、規(guī)劃編制、河長(zhǎng)制、水系保護(hù)、堤頂?shù)缆酚操|(zhì)化、水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)等內(nèi)容，加強(qiáng)水利工程的保護(hù)。
關(guān)于管理范圍內(nèi)的禁止行為。《條例》依照上位法規(guī)定，結(jié)合南通實(shí)際，規(guī)定了影響水利工程運(yùn)行、危害防洪安全、影響河勢(shì)穩(wěn)定和破壞水環(huán)境的禁止行為。例如，在堤防上扒口、取土、打井、挖坑、埋葬、墾種、放牧和毀壞護(hù)坡、林木草皮等；擅自圍墾、采砂或者建設(shè)影響水利工程安全的建（構(gòu)）筑物；在涵閘、抽水站管理范圍內(nèi)的禁止區(qū)域或者時(shí)段擅自擺攤設(shè)點(diǎn)、違規(guī)停放機(jī)動(dòng)車(chē)輛、游泳；在河道內(nèi)棄置、堆放秸稈等阻礙行洪的物體；傾倒、堆放、填埋垃圾、廢渣；侵占、損壞各類(lèi)水利工程以及機(jī)電設(shè)備、水文、通訊、供電、觀測(cè)等設(shè)施等（第十九條）。
河道管理保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，去年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，要求在全國(guó)江河湖泊全面推行河長(zhǎng)制?！稐l例》規(guī)定，市、縣級(jí)、鎮(zhèn)政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)以保護(hù)水資源、防治水污染、治理水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要目標(biāo)，建立河長(zhǎng)管理體系，全面實(shí)行河長(zhǎng)制。南通市將河長(zhǎng)制這一制度創(chuàng)新寫(xiě)入法規(guī)，為維護(hù)全市河湖生態(tài)健康、實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用提供了法制保障，體現(xiàn)了南通市立法的特色。為了做好水系的保護(hù)工作，《條例》還規(guī)定，新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)項(xiàng)目不得擅自填堵或者改變?cè)械姆篮榕艥丑w系，因公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)確需填堵原有河道溝叉、貯水湖塘洼淀的，需報(bào)市、縣級(jí)政府批準(zhǔn)（第二十一條、第二十二條）。
為了加強(qiáng)江堤、海堤的保護(hù)。《條例》規(guī)定，市、縣（市、區(qū)）政府應(yīng)當(dāng)組織實(shí)施江堤、海堤堤頂?shù)缆酚操|(zhì)化工程。水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在堤頂?shù)缆返仍O(shè)置限高桿等管理標(biāo)志（第二十三條、第二十四條）。
《條例》還注重充分發(fā)揮水利工程的綜合效益?！稐l例》規(guī)定，市、縣政府應(yīng)當(dāng)以水利工程為依托，加強(qiáng)水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)工作?！稐l例》還對(duì)水利文物保護(hù)和節(jié)約用水作了規(guī)定（第二十五條、第二十六條、第二十七條）。針對(duì)小型農(nóng)田水利工程監(jiān)管薄弱的問(wèn)題，《條例》明確了政府、所有權(quán)人對(duì)小型農(nóng)田水利工程的管理、保護(hù)職責(zé)(第二十八條)。
（四）法律責(zé)任。第四章在不同上位法相抵觸的前提下，嚴(yán)格遵循處罰法定、處罰公正、處罰與教育相結(jié)合等原則，規(guī)定了法律責(zé)任。一是落實(shí)統(tǒng)一管理原則。針對(duì)擅自移動(dòng)、損毀界樁和標(biāo)識(shí)牌、等效替代水域工程違法、管理范圍內(nèi)從事禁止行為、阻斷防汛通道等違法行為，規(guī)定了水行政主管部門(mén)行政處罰等職權(quán)。例如，在本市中心城區(qū)、縣（市）城區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目占用水域造成水域減少后，未興建等效替代水域工程、等效替代水域工程未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格投入使用的，由水行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。在涵閘、抽水站管理范圍內(nèi)的禁止區(qū)域或者時(shí)段擅自擺攤設(shè)點(diǎn)、違規(guī)停放機(jī)動(dòng)車(chē)輛、游泳的，可以處五十元以上二百元以下罰款。（第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條）。二是明確了法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由相關(guān)行政機(jī)關(guān)給予行政處罰的，依照其規(guī)定；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。造成經(jīng)濟(jì)損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任（第三十三條）。三是規(guī)定了有關(guān)部門(mén)工作人員違法失職行為的處理（第三十四條）。
（五）附則。第五章規(guī)定了《條例》的施行時(shí)間。